Des Brexit, die Trump-Wahl 2016 und das Erstarken rechtsextremer Kräfte haben hinsichtlich bundesweiter Volksentscheide zu einem verstärkten Gegenwind geführt. Hatte die Christlich-Soziale Union in Bayern (CSU) noch 2016 per Mitgliederbefragung die Forderung nach direkter Demokratie auf Bundesebene ins Grundsatzprogramm übernommen, so gingen die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) und Bündnis 90 / Die Grünen den umgekehrten Weg: Zunächst hat sich die SPD 2017 davon verabschiedet, bundesweite Volksentscheide zu fordern, dann hat Bündnis 90/Die Grünen in einer sehr knappen Abstimmung auf dem Bundesparteitag November 2020 die Forderung aus dem Grundsatzprogramm gestrichen. Sie setzen nun darauf, dass Bürgerräte für mehr Demokratie sorgen. Diese Entwicklung ist insofern bemerkenswert, als die Einführung bundesweiter Volksentscheide zu den urgrünen Forderungen gehört, die sich bisher in allen Grundsatzprogrammen der Partei fand.i

Als Reaktion auf den Antrag des Bundesvorstandes von Bündnis 90 / Die Grünen forderte ein breites Bündnis von 14 Vereinen und Organisationen die Delegierten zum Bundesparteitag in einem offenen Brief auf, für einen der Änderungsanträge zu stimmen, mit denen der bundesweite Volksentscheid zurück in das Grundsatzprogramm geholt werden sollte. In dem offenen Brief hieß es: „Hat der Brexit verunsichert oder die AfD, die das Thema besetzt? Der Brexit war eine von Premier Cameron angesetzte und populistisch zugespitzte Befragung, die seinen Machterhalt sichern sollte. Das hat nichts mit der direkten Demokratie zu tun, wie wir sie in Deutschland kennen. Und die AfD propagiert eine direkte Demokratie nach Schweizer Vorbild. Damit meint sie, dass alles ohne Einschränkungen zur Abstimmung kommen sollte. Auch das gibt es in keinem der Bundesländer. Die direkte Demokratie ist in Deutschland für Angriffe auf Grund- und Minderheitenrechte nicht zugänglich. Das ist gut so und soll so bleiben.“ii

Nehmen wir konkret den Brexit in den Blick, dann stellt sich die Frage: War die direkte Demokratie Schuld am Brexit? Diese Frage setzt voraus, dass es „falsche“ und „richtige“ Ergebnisse von Volksentscheiden gibt. Der Brexit wäre demnach ein „falsches“ Ergebnis. Damit kommen wir zu einem grundsätzlichen Problem: Wenn das Volk der Souverän ist und mittels Volksabstimmungen direkt entscheidet, ist es dann legitim, die Entscheidungen ideologisch als „richtig“ oder „falsch“ zu beurteilen?

Kritik an der Abstimmung über den Brexit

Im Rahmen der Kritik am Brexit ist auch die Volksabstimmung selbst, die zu dem Ergebnis geführt hat, in Verruf geraten. Die Bürger hätten sich durch eine von Lügen geprägte Kampagne in die Irre führen lassen. Es sei fraglich, ob die Bürger kompetent genug für solche komplexen und weitreichenden Fragen sind. Die Volksabstimmung habe das Land stark polarisiert und zu einer Spaltung in In- und Ausländer, Alte und Junge sowie Stadt- und Landbevölkerung geführt. Auch die Debatte um eine Abspaltung Schottlands sei durch das Referendum wieder befeuert worden. Obwohl die Beteiligung mit 72 % recht hoch ausfiel, wurde auch das knappe Ergebnis kritisiert: 52 % stimmten mit Ja, 48 % mit Nein.iii Ist die Kritik an der Volksabstimmung berechtigt?

Verbreitete Europa-Skepsis im Vereinigten Königreich

Das Vereinigte Königreich war 1973 der Europäischen Gemeinschaft (EG) beigetreten. Gemäß der Logik des Beitritts wollte man mit Europa sein und von dem gemeinsamen Markt profitieren, ohne ein Teil Europas zu sein und sich den Regeln eines vereinigten Europas unterordnen zu müssen. Diese Logik beherrschte die erste Volksabstimmung, die 1975 stattfand, bei der 70 % für den Verbleib in der EG stimmten. Wurde anfangs die EG als Lösung für die kränkelnde britische Volkswirtschaft gesehen, veränderte sich in den letzten Jahren der Blick: Das krisengeschüttelte Europa samt der Eurokrise wurde als Gefahr für die eigene boomende Wirtschaft betrachtet.

Ein weiterer Vorteil, den man sich von einem Austritt aus der Europäischen Union (EU), zu der sich die Europäische Gemeinschaft (EG) entwickelt hatte, versprach, war ein Ende der als übermäßig empfundenen Zahlungen an die EU. Dass das Vereinigte Königreich von der EU beträchtliche Summen Fördergelder zurückbekam, wurde geflissentlich übersehen.

Besonders eklatant zeigte sich die Europaskepsis in der Migrationsfrage. So sprach sich die Mehrheit der Bürger für ein Ende der Personenfreizügigkeit in der EU aus. Führende EU-Politiker machten aber deutlich, dass eine Einschränkung der Personenfreizügigkeit keine Option sei. Verstärkt wurde der Wunsch der Briten, eigenständig über die Migration entscheiden zu können, angesichts des Flüchtlingsstroms nach Europa, der im Jahr 2015 immer neue Höchststände erreichte. Angesichts des Flüchtlingsstroms verbanden sich im Vereinigten Königreich die verbreitete Europa-Skepsis, die Identitätskrise (angesichts des schwierigen Verhältnisses der einzelnen Nationen des Vereinigten Königreichs untereinander und angesichts des Zerfalls des Commonwealth und schwindenden globalen Einflusses) mit Vorbehalten gegenüber der Vielzahl Migranten, Sicherheitsbedenken und teils offenem Rassismus.

Die Parteienlandschaft des Vereinigten Königreichs spiegelte die zusehends EU-feindliche Haltung der Bevölkerung wider. Die Conservative Party (als „Tories“ bezeichnet; Konservative Partei) nahm eine zunehmend antieuropäische Haltung ein und auch die Labour Party (Arbeitspartei / Partei der Arbeit) war in ihrer Haltung zu Europa ambivalent. Hinzu kam, dass die UKIP (UK Independence Party = Unabhängigkeitspartei des Vereinigten Königreichs) zur drittwichtigsten Partei im Vereinigten Königreich aufstieg. Ihr Erfolgsrezept war die Vermengung der beiden Themenbereiche Immigration und britische EU-Mitgliedschaft.iv

Das Brexit-Referendum als unverbindliche Befragung „von oben“

Der ehemalige konservative Premierminister David Cameron war ein Befürworter der EU. Allerdings geriet er 2013 durch die zunehmenden Erfolge der UKIP und durch innerparteiliche Kritik an seinem Kurs in Bedrängnis. Daher versuchte Cameron einen Befreiungsschlag und verkündete, die Briten bis spätestens 2017 über den Verbleib in der EU abstimmen zu lassen. Er stellte zahlreiche Forderungen zum Verbleib des Vereinigten Königreichs in der EU, die strengere Einwanderungsregelungen, Einschränkungen hinsichtlich der Sozialleistungen für Migranten, den Abbau von Handelsschranken mit Ländern in Amerika und Asien sowie eine größere Zurückhaltung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte betrafen. So versuchte Cameron eine größere Eigenständigkeit des Vereinigten Königreichs in der EU durchzusetzen.

Gegen alle Umfragen fuhren die Tories um Cameron bei der Parlamentswahl 2015 einen Sieg ein und eroberten die absolute Mehrheit zurück. Der Premier erneuerte sein Versprechen eines EU-Referendums. Dabei gab er seinen Ministern freie Hand, für oder gegen den Brexit einzutreten. Wider Erwarten schlugen sich gleich fünf Minister auf die Seite der Brexit-Befürworter.v

Die EU kam dem Premier entgegen, der das Referendum für den 23. Juni 2016 ankündigte, den Landsleuten jedoch zu einem Verbleib in der EU riet. Bei der Volksabstimmung handelte es sich also um ein „von oben“, von der Regierung angesetztes Referendum, das zudem unverbindlichen Charakter hatte. Es diente dazu, den innerparteilichen Dissens aufzulösen und die eigene Macht des Premiers zu stabilisieren. Das Kalkül des Premier war, dass eine Entscheidung pro EU die Kritiker in seiner Partei ruhigstellen und so seine Position sichern würde. Das Referendum war also in erster Linie innen- und machtpolitisch motiviert.vi

Der Brexit als komplexer und weitreichender Abstimmungsgegenstand

Die Verquickung von Innenpolitik, Machtpolitik und Europapolitik war problematisch, weil damit der Abstimmungsgegenstand unklar wurde. Vordergründig haben die Briten über den Verbleib in der EU abgestimmt, tatsächlich aber zugleich über Camerons politische Zukunft.

Darüber hinaus war der Abstimmungsgegenstand sehr weitreichend und komplex. Es war klar, dass der Brexit enorme Folgen für alle Politikbereiche haben würde. Alle diese Folgen zu bedenken und angemessen zu bewerten, war schon für Fachleute schwer, für die einfachen Bürger geradezu unmöglich. So lief alles nahezu unvermeidbar auf Vereinfachungen, Verzerrungen und Fehleinschätzungen hinaus. Zudem mussten sich die Bürger bei dem Brexit-Referendum zwischen den beiden Antwortmöglichkeiten „Ja“ und „Nein“ bezüglich des EU-Austritts entscheiden. Das leistete einer Polarisierung Vorschub – einer Polarisierung, die der komplexen Realität nicht gerecht wurde und wird.

All dies lässt die Frage aufkommen, wo die Grenzen von Volksabstimmungen liegen. Über was soll abgestimmt werden dürfen, über was nicht? Gibt es Abstimmungsgegenstände, die zu weitreichend und/oder komplex für Volksabstimmungen sind? Und grundsätzlich ist auch zu hinterfragen, ob die Reduzierung der Abstimmungsmöglichkeiten auf „Ja“ und „Nein“ angesichts der komplexen Realität angemessen ist. Dabei ist sicherlich auch zu berücksichtigen, wie die Bestimmungen bezüglich der Umsetzung des Ergebnisses seitens des Gesetzgebers sind. Das betrifft zum einen die Verbindlichkeit, zum anderen aber auch die Weite des Spielraums.

Es stellt sich die Frage, ob bei einer derart fundamentalen Angelegenheit wie dem Austritt aus der EU nicht eine qualifizierte Mehrheit hätte gefordert werden müssen. Letztendlich hatten 52 % der Abstimmenden, also eine knappe Mehrheit, für den Brexit gestimmt. Dabei handelte es sich um die einfache Mehrheit, die reichte. Bei einer qualifizierten Mehrheit wäre ein größerer Anteil Stimmen erforderlich gewesen, beispielsweise eine Zweidrittel-Mehrheit oder eine Dreiviertel-Mehrheit.

„Remain“ versus „Leave“ – der Riss im politischen Spektrum

Sowohl die Kampagne für einen Verbleib in der EU („Remain“, offiziell „Britain Stronger in Europe“) als auch die Kampagne für einen EU-Austritt („Leave“, offiziell „Vote Leave“) wurden von Persönlichkeiten des gesamten politischen Spektrums unterstützt. Die Regierung samt dem Premierminister David Cameron und Finanzminister George Osbourne unterstützte mehrheitlich den Verbleib, ebenso die Labour Party, die Mehrheit der Liberal Democrats und die Green Party. In Wales sprach sich Plaid Cymru, in Schottland die Scottish National Party und in Nordirland Sinn Fein für einen Verbleib in der EU aus. Auf der Seite der Befürworter eines Austritts fanden sich prominente konservative Politiker, dazu UKIP und in Nordirland die Democratic Unionist Party.vii

Populismus und Polarisierung in der öffentlichen Debatte

Der damalige Premier David Cameron hatte das Referendum angesetzt, um die tiefen Risse in seiner eigenen Partei zur EU zu überbrücken. Das Gegenteil ist eingetreten, die Gräben in der konservativen Partei, aber auch der britischen Gesellschaft insgesamt haben sich vergrößert. Viele Briten identifizieren sich politisch mittlerweile ebenso als »Remainer« oder »Leaver« wie als Tory oder Labour-Anhänger. Das Brexit-Referendum war von Desinformation und aufgeheizter politischer Atmosphäre gekennzeichnet, wovon der Mord an einer Abgeordneten zeugte. Seit 2016 war der Brexit in den britischen Medien zwar pausenlos Thema Nummer eins, doch Polarisierung und Falschinformationen haben eher zu- als abgenommen.viii

Ein besonders markantes Beispiel der Falschinformation war die Klage, das Vereinigte Königreich zahle jede Woche 350 Millionen Euro an die EU. Dieses Geld, so die Behauptung, könne bei einem Brexit in das britische Gesundheitssystem fließen. Diese Summe war zum einen zu hoch gegriffen, zum anderen wurden nicht die Zahlungen seitens der EU an das Vereinigte Königreich gegengerechnet. Und schließlich wurden auch die Konsequenzen des Brexit für die britische Wirtschaft nicht berücksichtigt. Falschinformationen sind oftmals schlicht und eingängig. Die präzise Darstellung der oftmals komplexen Realität lässt sich deutlich schlechter vermitteln, was ein Problem darstellt.ix

Die Leave-Kampagne wurde zum Teil durch Ängste geschürt. Als Beispiel sei die Furcht vor zunehmender Einwanderung und vor der möglicherweise damit einhergehenden Veränderung der Lebensweise genannt, die das Brexit-Abstimmungsverhalten wesentlich beeinflusst haben dürfte. Bemerkenswert ist, dass diese Furcht insbesondere dort ausgeprägt war, wo es bisher erst wenige Einwanderer gab. Es zeigt sich, dass Abstimmungen nicht nur nach Faktenlage erfolgen, sondern in beträchtlichem Maße von Ängsten gesteuert sind.

Wir haben davon auszugehen, dass die Kampagnen keinen entscheidenden Einfluss auf das Abstimmungsverhalten hatten. Von größerer Bedeutung dürften langfristige Faktoren wie Demographie (z. B. Alter), Bildung und Wirtschaftsstruktur gewesen sein. Besonderen Einfluss dürften auch die Sparmaßnahmen der Regierung infolge der Wirtschaftskrise gehabt haben. Diese waren weitgehend nach dem Rasenmäher-Prinzip erfolgt, womit Landkreise mit besonders vielen Beziehern von Sozialleistungen besonders betroffen waren. Hier schlug sich der Unmut in besonders vielen Stimmen für den Brexit nieder.

Ein Grund für die starke Polarisierung ist möglicherweise auch das Mehrheitswahlrecht. Trotz der starken Wahlunterstützung für UKIP bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, die nach dem Verhältniswahlrecht abgehalten werden, hatte UKIP zur Zeit des Brexit Referendums kein einziges Mitglied im britischen Unterhaus des Parlaments. So konnte sich UKIP jeglicher politischer Verantwortung und öffentlichen Kontrolle entziehen und dennoch den politischen Prozess von außen radikal mitgestalten.x

Die Finanzierung der Remain- und der Leave-Kampagne

Sowohl die Remain-Kampagne als auch die Leave-Kampagne verschlangen Millionen von Britischen Pfund. Ein Großteil der Einnahmen setzte sich aus Spenden von einflussreichen Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens, insbesondere Unternehmern, zusammen. Die Leave-Kampagne erhielt 24,4 Mio., die Remain-Kampagne 10,4 Mio. Über 50 % der Einnahmen der beiden Kampagnen gehen auf die zehn größten Spender zurück, 95 % der Einnahmen auf die hundert größten Spender. Ein kleiner, wohlhabender Personenkreis hatte also großen finanziellen Einfluss auf die Kampagnen.xi

Auch EU-Gelder wurden für die Finanzierung der Kampagnen verwendet. Alle im Europaparlament vertretenen Parteien erhalten für ihre europäische politische Arbeit von der EU Gelder. Diese dürfen nicht für nationale Arbeit oder nationale Kampagnen genutzt werden. Daran hielten sich jedoch nicht alle Parteien. So verwendete die Partei UKIP die Gelder u. a. für die Finanzierung von Personal zur Unterstützung der Leave-Kampagne.xii

Volksabstimmungen als Abschluss einer konstruktiven gesellschaftlichen Diskussion

Es stellt sich angesichts des Brexit-Referendums die Frage, ob Volksabstimmungen Populismus und Polarisierung fördern, oder ob sie ein Spiegel der Gesellschaft sind, also bereits bestehende Spaltungen, soziale Konflikte und Bildungsdefizite nur widerspiegeln.

Bei der Beantwortung der Frage ist zu bedenken, dass Instrumente der direkten Demokratie wie Volksabstimmungen nicht allein dazu gedacht sind, dass das Volk zu einer vorgegebenen Frage Ja oder Nein sagt. Vielmehr soll die Abstimmung den Abschluss einer konstruktiven gesellschaftlichen Diskussion darstellen. Dazu ist es förderlich, dass die Abstimmung aus der Gesellschaft erwächst, dass sie von „unten“ gefordert und erarbeitet wird. Eine konstruktive gesellschaftliche Diskussion will jedoch gelernt und eingeübt sein.xiii

Auch müssen die Rahmenbedingungen stimmen. Beispielsweise ist eine neutrale Abstimmungsbroschüre nach Schweizer Vorbild erforderlich, in der die wesentlichen Pro- und Contra-Argumente in gleicher Länge einander gegenübergestellt werden.xiv

i Vgl. Ralf-Uwe Beck, Gehen die Grünen von Bord? Der bundesweite Volksentscheid und wie es um ihn steht, mdmagazin 125/4 (2020), 4-5; Oliver Wiedmann, Viel Meinung, wenig Erfahrung, mdmagazin 126/1 (2021), 20-21.

ii https://www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/2020-11-04_offener-Brief_DD.pdf (aufgerufen am 14.10.2022).

iii Zur Kritik siehe https://www.heise.de/tp/features/Spricht-das-Brexit-Chaos-gegen-direkte-Demokratie-4279856.html (aufgerufen am 14.10.2022); zum Wahlergebnis und zu den verschiedenartigen Spaltungen siehe Sascha O. Becker, Thiemo Fetzer, Dennis Novy, Welche Abstimmungsmuster liegen dem Brexit-Referendum zu Grunde?, Wirtschaftsdienst 98/13 (2018), 41-45.

iv Vgl. Alexander Niedermeier, Wolfram Ridder, Das Brexit-Referendum : Hintergründe, Streitthemen, Perspektiven (essentials), Wiesbaden 2017, 15-32; ausführlich zur Vorgeschichte des Brexit siehe auch British Politics, Special Issue: The Politics of Brexit, 13/1 (2018).

v Vgl. https://www.br.de/nachricht/inhalt/brexit-chronologie-100.html (aufgerufen am 14.10.2022). Hier findet sich ein chronologischer Überblick über die Vorgeschichte des Brexit.

vi https://www.heise.de/tp/features/Spricht-das-Brexit-Chaos-gegen-direkte-Demokratie-4279856.html (14.10.2022); https://alt.mehr-demokratie.de/themen/europa-und-international/publikationen/brexit-bringen-volksentscheide-die-richtigen-ergebnisse (aufgerufen am 30.11.2023).

vii Vgl. https://www.bbc.com/news/av/uk-politics-eu-referendum-36542011 (aufgerufen am 14.10.2022).

viii Vgl. Nicolai von Ondarza, Ein zweites Brexit-Referendum: Hindernisse, Risiken und Handlungsoptionen für die EU-27, SWP-Aktuell 3 (2019).

ix https://www.heise.de/tp/features/Spricht-das-Brexit-Chaos-gegen-direkte-Demokratie-4279856.html (14.10.2022); https://www.tagesschau.de/faktenfinder/ausland/brexit-vote-leave-campaign-101.html (aufgerufen am 14.10.2022; inzwischen entfernt).

x Zu den sozioökonomischen Hintergründen des Brexit siehe Sascha O. Becker, Thiemo Fetzer, Dennis Novy, Welche Abstimmungsmuster liegen dem Brexit-Referendum zu Grunde?, Wirtschaftsdienst 98/13 (2018), 41-45.

xi Vgl. https://www.businessinsider.com/sunday-times-rich-list-2017-biggest-donors-to-the-remain-campaign-against-a-brexit-2017-5?op=1 (14.10.2022); https://www.transparency.org.uk/publications/take-back-control (aufgerufen am 14.10.2022).

xii Vgl. https://www.wsj.com/articles/BL-RTBB-5937 (aufgerufen am 14.10.2022).

xiii https://www.heise.de/tp/features/Spricht-das-Brexit-Chaos-gegen-direkte-Demokratie-4279856.html (aufgerufen am 14.10.2022).

xiv https://www.heise.de/tp/features/Spricht-das-Brexit-Chaos-gegen-direkte-Demokratie-4279856.html (aufgerufen am 14.10.2022).