Oft wird die Schweiz als ein Musterbeispiel der direkten Demokratie hingestellt. Was in der Schweiz funktioniert, so wird argumentiert, müsse doch auch in Deutschland funktionieren. Dabei werden jedoch die ganz bestimmten Rahmenbedingungen der Schweizer Demokratie übersehen.

Zunächst einmal ist festzuhalten, dass die Schweiz keine direkte Demokratie ist. Die Verfassung der Schweiz ist von einer Mischung aus parlamentarischen und direktdemokratischen Elementen geprägt. Insofern kann man höchstens von einer halbdirekten Demokratie sprechen.i Die direktdemokratischen Elemente ergänzen die parlamentarischen Elemente. So kann das Volk bei wesentlichen Sachfragen direkt mitwirken.

Das parlamentarische System folgt dem Konsensprinzip. Eine solch starke Konfrontation von Regierung und Opposition wie in Deutschland gibt es nicht. Insofern kann man sagen, dass die Volksabstimmungen gewisse Funktionen der Opposition übernehmen. Die Volksinitiative ermöglicht es den Bürgern, einen ausgearbeiteten Entwurf zur Änderung oder Erweiterung der Verfassung einzureichen. Außerdem gibt es zwei verschiedene Arten des Referendums: Jede vom Parlament beschlossene Verfassungsänderung muss dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden, was als „obligatorisches Referendum“ bezeichnet wird. Außerdem kann das Volk über Bundesgesetze und andere Erlasse der Bundesversammlung abstimmen. Das nennt man dann „fakultatives Referendum“. Regierung und Parlament sind also zu einer Politik angehalten, die von vornherein die Stimmung im Volk erspürt und in die Gesetzgebung aufnimmt. Kommt es dann doch zu einer Volksabstimmung, muss dafür gesorgt werden, dass die Stimmberechtigten die oftmals komplexe Materie zumindest im Wesentlichen verstehen und auch beurteilen können.

Das politische System der Schweiz

Die Schweiz ist ein föderalistischer Staat. Das bedeutet: Die Macht ist auf Bund, Kantonen und Gemeinden aufgeteilt. Jede Ebene hat ihre eigene Aufgabe. Laut Bundesverfassung ist der Bund insbesondere für die Außen- und Sicherheitspolitik, für das Zoll- und Geldwesen, für die landesweit gültige Rechtsetzung und für die Verteidigung zuständig. Aufgaben, die die Bundesverfassung nicht ausdrücklich dem Bund zuweist, fallen in die Zuständigkeit der Kantone. In gewissen Bereichen wie im Bereich der höheren Schulbildung, teilen sie sich die Kompetenzen. Die (gleichberechtigten) Kantone sind für die Finanzen, die Steuern (Erhebung der Steuern und Steuerrecht) und für zahlreiche weitere Bereiche, die nicht in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fallen, zuständig. Steht das kantonale Recht dem Bundesrecht entgegen, dann hat das Bundesrecht Vorrang. Die kleinste politische Einheit ist in der Schweiz die Gemeinde. Die Gemeinden sind insbesondere für das Schul- und Sozialwesen, für die Energieversorgung, für den Straßenbau, für die Ortsplanung und für Steuern zuständig.ii

Die Bundesversammlung, das Schweizer Parlament, zählt 246 vom Volk gewählte Abgeordnete. Es setzt sich aus zwei Kammern zusammen: dem Nationalrat (große Kammer) mit 200 Mitgliedern und dem Ständerat (kleine Kammer; Vertretung der Kantone) mit 46 Mitgliedern. Die Abgeordneten beider Räte werden alle vier Jahre vom Volk gewählt, in den Nationalrat mit der Verhältniswahl und in den Ständerat mit der Mehrheitswahl. Die primäre Aufgabe der Bundesversammlung ist die Gesetzgebung (Gesetze annehmen, ablehnen, aufheben oder ändern).iii

Regiert wird die Schweiz durch den Bundesrat. Dabei handelt es sich um ein Kollegium von sieben Mitgliedern, die den vier stärksten Parteien und verschiedenen Regionen entstammen und von der Bundesversammlung gewählt werden. Dem Bundesrat kommt im Gesetzgebungsverfahren eine wichtige Rolle zu: Er arbeitet die Mehrheit der Gesetzentwürfe aus. Er wird aufgrund seines Initiativrechts tätig, aber auch aufgrund eines mit einer Motion erteilten Auftrags des Parlaments. Der Bundesrat fällt seine Entscheide mittels Konsens, d. h. seine gleichberechtigten Mitglieder einigen sich untereinander. Sämtliche Mitglieder des Bundesrates haben die Beschlüsse des Gremiums nach außen zu vertreten, selbst dann, wenn sie persönlich anderer Meinung sind. Der Bundesrat wird alle vier Jahre vom Parlament gewählt.iv

Gesetzentwürfe werden den beiden Kammern der Bundesversammlung vorgelegt. Zunächst stimmen der Nationalrat und der Ständerat getrennt ab. Stimmen die beiden Kammern verschieden ab, wird eine Einigung gesucht. Sobald die Beschlüsse von National- und Ständerat übereinstimmen, führen beide Räte eine Schlussabstimmung durch. Danach wird das Gesetz im Bundesblatt veröffentlicht.v

In der Schweiz ist dem Volk eine wesentliche Mitwirkung bei politischen Entscheiden auf jeder politischen Ebene eingeräumt. Alle Schweizer Bürger ab 18 Jahren besitzen neben dem Wahlrecht auch das Recht, über Sachfragen abzustimmen. Zwei bis vier Mal jährlich ist die Bevölkerung an die Urnen gerufen, um zu durchschnittlich fünfzehn Sachfragen Stellung zu nehmen. Den Kern der direkten Demokratie bilden die Volksinitiative und das Referendum, wovon letzteres eine fakultative und eine obligatorische Form kennt. Abgestimmt wird stets über Verfassungsänderungen, nicht über einfache Gesetze. Weil das Letztentscheidungsrecht beim Volk liegt, bedarf es keines Verfassungsgerichtes.vi

In den Kantonen gibt es ebenfalls verschiedene direktdemokratische Elemente. In allen Kantonen gibt es die Möglichkeit der Initiative (Verfassungs- oder Gesetzesinitiative, in manchen Kantonen auch Initiative zur Auslösung einer Standesinitiative). Außerdem ist in allen Kantonen das Verfassungsreferendum verpflichtend vorgesehen. In manchen Kantonen ist auch die Möglichkeit des Gesetzesreferendums und Finanzreferendums vorgesehen. Eine Besonderheit stellt die Landsgemeinde dar, die jährliche Versammlung aller Stimmberechtigten, die über Gesetze befindet. Als 1848 der Schweizer Bundesstaat gegründet wurde, gab es die Landsgemeinde noch in acht Kantonen, heute sind nur noch zwei Kantone (Appenzell Innerrhoden und Glarus) verblieben.vii

Oft wird die Schweiz als Musterbeispiel der direkten Demokratie dargestellt. In Wirklichkeit ist die Verfassung der Schweiz aber von einer Mischung aus parlamentarischen und direktdemokratischen Elementen geprägt. Insofern kann man höchstens von einer halbdirekten Demokratie sprechen.

Die Volksinitiative

Eine Volksinitiative kann eine Totalrevision oder eine Teilrevision der Verfassung anstreben (Art. 138-139 Bundesverfassung). Eine Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kann die Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs haben (Art. 139 Abs. 2 Bundesverfassung). Eine Volksinitiative kann alle Themen umfassen, auch die Steuern und Finanzen betreffende. Ein „Finanztabu“ wie in Deutschland gibt es also nicht. Es gibt lediglich die Einschränkung, dass die Volksinitiative nicht zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verletzen darf. Außerdem darf nur eine Materie behandelt werden, d. h. die Verbindung von mehreren Materien zu einem „Paket“ ist nicht zulässig. Zur Auslösung einer Volksinitiative bedarf es 100.000 Unterschriften, die innerhalb von 18 Monaten nach der Zulassung und Veröffentlichung der Initiative gesammelt werden müssen (Art. 139 Abs. 1 Bundesverfassung).

Die Bundesversammlung und der Bundesrat haben viel Zeit, sich mit einer Volksinitiative, die genügend Unterschriften erzielen konnte, zu befassen. Spätestens nach ca. vier Jahren muss die Abstimmung aber stattfinden. In dieser langen Zeitspanne finden die Verhandlungen zwischen den Initianten und dem Parlament statt. Außerdem erfolgt im Volk die Meinungsbildung. Die Initianten können ihr Begehren zurückziehen, wenn ihnen das Parlament mit alternativen Gesetzesvorschlägen entgegenkommt. Das ist bei einem guten Drittel der zugelassenen Initiativen der Fall. Die alternativen Gesetzesvorschläge nehmen in der Regel einen Teil der Forderungen der Volksinitiative auf, in der Hoffnung, so die Annahme der radikaleren Volksinitiative zu verhindern. Zwei Antworten auf die Initiative sind möglich: Bei dem direkten Gegenentwurf wird eine abweichende Verfassungsänderung vorgeschlagen, Bei dem indirekten Gegenvorschlag schlägt das Parlament anstelle einer Verfassungsänderung eine Gesetzesänderung oder ein neues Gesetz vor. Der indirekte Gegenvorschlag erlaubt es den Behörden, auf das Anliegen der Initiative einzugehen, ohne die Verfassung zu ändern.

Kommt es doch zur Abstimmung, dann spricht das Parlament eine Empfehlung aus, ob die Volksinitiative angenommen oder abgelehnt werden soll. Das Parlament darf der Initiative auch einen Gegenentwurf gegenüberstellen. Kommen so zwei Entwürfe zur Abstimmung, dann können die Bürger bei jedem der beiden Entwürfe mit Ja oder Nein stimmen oder das Abstimmungskästchen leer lassen. Die leeren Stimmzettel werden auf Bundesebene gezählt, separat ausgewiesen und bei der Berechnung der Stimmbeteiligung berücksichtigt. Auf die Frage, ob eine eidgenössische Vorlage angenommen wird oder nicht, haben leere Stimmzettel keinen Einfluss. Die Entscheidung kommt denjenigen zu, die «Ja» oder «Nein» stimmen. Das (auf Bundesebene 1987 eingeführte) „doppelte Ja“ verhindert, dass sich eine gegebenenfalls vorhandene Mehrheit für eine Verfassungsänderung aufspalten muss und so gar keine Mehrheit für einen der Vorschläge zustande kommt. In einer Stichfrage können die Stimmberechtigten angeben, welche Vorlage sie bevorzugen, falls beide angenommen werden.

Bei der Volksinitiative – wie auch bei dem obligatorischen und fakultativen Verfassungsreferendum – gibt es kein Zustimmungs- oder Beteiligungsquorum. Allerdings ist neben dem Volksmehr das Ständemehr notwendig (siehe obligatorisches Verfassungsreferendum).

Obligatorisches Verfassungsreferendum

Jede vom Parlament beschlossene Verfassungsänderung untersteht (gemäß Art. 140 Bundesverfassung) dem obligatorischen Referendum, das heißt, sie muss dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden. Auch der Beitritt der Schweiz zu gewissen internationalen Organisationen untersteht dem obligatorischen Referendum.

Eine Vorlage ist angenommen, wenn die einfache Mehrheit der Abstimmenden sich dafür ausspricht. Zusatzbedingungen sind unbekannt, es gibt insbesondere kein Zustimmungs- oder Beteiligungsquorum. Allerdings ist das Ständemehr notwendig. Dies bedeutet, dass auch in einer Mehrheit der Kantone das Volk zustimmen muss. Für das Ständemehr haben 20 der 26 Kantone eine volle und 6 Kantone (die ehemaligen Halbkantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden) je eine halbe Standesstimme. Dies ergibt insgesamt 23 Standesstimmen, so dass für die Annahme einer Vorlage 12 Standesstimmen erforderlich sind. In der Summe der gesamten in der Schweiz abgegebenen Stimmen haben die kleinen Kantone nur ein geringes Gewicht. Dieses wird jedoch durch das große Gewicht beim Ständemehr ausgeglichen. In der Regel stimmen Volksmehr und Ständemehr überein, die Kollisionsgefahr hat aber aufgrund der demografischen Entwicklung im Laufe der Zeit zugenommen.

Zu den obligatorischen Referenden gehört auch das obligatorische Staatsvertragsreferendum. Dieses ist bei einem Beitritt der Schweiz zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften vorgesehen. Einem solchen Beitritt muss also das Volk zustimmen.

Fakultatives Verfassungsreferendum

Bundesgesetze und andere Erlasse der Bundesversammlung unterstehen (gemäß Art. 141 Bundesverfassung) dem fakultativen Referendum. So können 50.000 Stimmberechtigte oder acht Kantone verlangen, dass das verabschiedete Gesetz dem Volk zur Abstimmung vorgelegt wird. Die 50.000 Unterschriften von Stimmberechtigten müssen Innerhalb von 100 Tagen nach Veröffentlichung des Gesetzestextes gesammelt werden, damit es zur Volksabstimmung kommt. Solange tritt das Gesetz nicht in Kraft. Das Gesetz ist angenommen, wenn die einfache Mehrheit der Abstimmenden dafür ist.viii

Zu den fakultativen Referenden gehört auch das fakultative Staatsvertragsreferendum. Dieses ist für völkerrechtliche Verträge vorgesehen, die unbefristet und unkündbar sind, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.

Der Verlauf der Meinungsbildung

Wenn die Stimmberechtigten selbst Initiativen starten oder über Initiativen oder Referenden abstimmen dürfen, dann stellt sich die Frage, ob und wie sie an das Wissen kommen, das für eine kompetente Entscheidung nötig ist. Viele Sachverhalte sind komplex und werden immer komplexer, die Bildung ist aber für das Verständnis oft nicht ausreichend. Ebenso ist bei längst nicht allen Menschen politisches Interesse vorhanden, selbst wenn sie direkte Demokratie gewohnt sind. Am Stammtisch kann man sich keine Meinung bilden und auch die täglichen, oft ungeordneten und oberflächlichen Informationshäppchen aus den gängigen Medien helfen nur selten weiter. Es bedarf also eines durchdachten Prozesses der Information und Meinungsbildung.

Einen Überblick über die geplanten und anstehenden Volksinitiativen findet sich auf der Webpräsenz „Der Bundesrat. Das Portal der Schweizer Regierung“.ix Hier kann man sich über das politische System der Schweiz samt den direktdemokratischen Elementen informieren. Hier werden die geplanten Volksinitiativen, für die man unterschreiben kann, aufgelistet. Zu den Initiativen und Referenden, die zur Abstimmung anstehen, werden Videos (mit Gebärdensprache) dargeboten. Außerdem ist die Informationsbroschüre mit den „Erläuterungen des Bundesrates“ zu allen Initiativen und Referenden, die alle Stimmbürger erhalten, eingestellt. Darin finden sich die Abstimmungsfrage, die Empfehlung von Bundesrat und Parlamentx sowie die Empfehlung des Initiativkomitees (oder: Referendumskomitees), die Ergebnisse der Abstimmungen im Nationalrat und Ständerat, Erläuterungen in Kürze und im Detail, die Argumente der verschiedenen Seiten und der Abstimmungstext mit dem Gesetzestext. Die Ausgewogenheit der Argumente der beiden Seiten ist ein wesentlicher Grundzug der staatlichen Information.

Neben den „Erläuterungen des Bundesrates“ spielen als Informationsmedien auch Zeitungen, Radio und Fernsehen eine große Rolle. Auch Radio und Fernsehen müssen laut Verfassung ausgewogen senden. Diskussionen zu brisanten Volksabstimmungen erzielen hohe Einschaltquoten.

Aber natürlich ist nicht der gesamte Abstimmungskampf ausgewogen. Vielmehr wird von den verschiedenen Seiten auf verschiedenen Ebenen versucht, die Bevölkerung auf ihre Seite zu ziehen. So kommen verschiedenste Werbematerialien wie Plakate, Inserate und Drucksachen zum Einsatz. Auch werden die Möglichkeiten des Internets samt den sozialen Medien intensiv genutzt.

Der Abstimmungskampf kostet viel Geld, so dass die Vermutung nahe liegt, dass die Seite mit dem meisten Geld eine Abstimmung für sich entscheiden kann. Dies gilt umso mehr, als in der Schweiz weitestgehend gesetzliche Regelungen zur Propagandaregulierung fehlen. So gibt es beispielsweise keine Gesetze, die für Einzelpersonen oder Firmen Spenden- oder Ausgabenbeschränkungen festlegen. Auch wird auf Bundesebene keine Offenlegung der aufgewendeten Finanzmittel verlangt.xi Ob die Vermutung richtig ist oder nicht, lässt sich wegen der fehlenden gesetzlichen Bestimmungen und der Intransparenz nur schwer ermitteln. Grundsätzlich sind große Geldmittel immer ein Wettbewerbsvorteil. Allerdings gewinnt nicht immer die Seite mit den größeren finanziellen Aufwendungen. Insofern sind große Geldmittel nicht unbedingt entscheidend.xii

i So Marc Bühlmann, Verständnisse und Missverständnisse – die direkte Demokratie der Schweiz als Chance, in: Stiftung Mitarbeit [Hrsg.], Direkte Demokratie. Chancen – Risiken – Herausforderungen (Beiträge zur Demokratieentwicklung von unten Nr. 29), 4-23, der auch mit den Missverständnissen aufräumt, dass die direkte Demokratie in der Schweiz eine jahrhundertealte Tradition habe und außerdem nur etwas für „Götter“ sei.

ii Die grundlegenden Informationen zum Schweizerischen Föderalismus und zu den Kompetenzen des Bundes, der Kantone und der Gemeinden finden sich unter https://www.ch.ch/de/politisches-system/ (aufgerufen am 28.03.2023).

iii Vgl. https://www.ch.ch/de/politisches-system/ (aufgerufen am 28.03.2023).

iv Zum Bundesrat siehe https://www.admin.ch/gov/de/start.html (aufgerufen am 07.12.2022).

v Zur Gesetzgebung siehe https://www.parlament.ch/de/%C3%BCber-das-parlament/parlamentsportraet/aufgaben-der-bundesversammlung/rechtsetzung/gesetzgebung#h2-1 (aufgerufen am 07.12.2022).

vi Vgl. https://www.srf.ch/kultur/gesellschaft-religion/ein-schweizer-verfassungsgericht-notwendig-oder-unnuetz (aufgerufen am 07.12.2022).

vii Ausführlich zu den Institutionen und zur Praxis der direkten Demokratie auf der Kantonsebene siehe Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian Vatter, Handbuch der Abstimmungsforschung (Politik und Gesellschaft in der Schweiz), Zürich 2014, 70-84.

viii Ausführlich zu den Institutionen und zur Praxis der direkten Demokratie auf der Bundesebene siehe Vgl. Wilfried Marxer, Zur Nachahmung empfohlen? Direkte Demokratie in der Schweiz und in Liechtenstein, in: H. K. Heußner, A. Pautsch, F. Wittreck [Hrsg.], Direkte Demokratie, FS O. Jung, Stuttgart 2021, 443-470 und Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian Vatter, Handbuch der Abstimmungsforschung (Politik und Gesellschaft in der Schweiz), Zürich 2014, 33-70. Zu den direktdemokratischen Instrumenten auf Bundesebene und einzelnen Verfahrensetappen siehe auch Hermann K. Heußner, Otmar Jung, Die direkte Demokratie in der Schweiz, in: H. K. Heußner, O. Jung [Hrsg.], Mehr direkte Demokratie wagen. Volksentscheid und Bürgerentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge, München, 2., völlig überarb. Aufl. 2009, 117-127; vgl. https://www.parlament.ch/de/%c3%bcber-das-parlament/fakten-und-zahlen/zahlen-volksabstimmungen (aufgerufen am 28.03.2023).

ix https://www.admin.ch/gov/de/start.html (aufgerufen am 07.12.2022).

x Die Empfehlung des Bundesrates muss derjenigen des Parlamentes (National- und Ständerat) entsprechen.

xi So kommt es, dass die Staatengruppe gegen Korruption des Europarates (GRECO) die Schweiz dafür kritisiert hat, dass die Finanzierung von Parteien und Abstimmungskampagnen intransparent sei. Vgl. GRECO. Sechster Zwischenbericht über die Konformität der Schweiz, „Transparenz der Parteienfinanzierung“ – Dritte Evaluationsrunde; GrecoRC3(2019)5 (Verabschiedung: 21. Juni 2019).

xii Ausführlich zum Abstimmungskampf und den verschiedenen Einflüssen sowie zur Teilnahme an den Abstimmungen siehe Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian Vatter, Handbuch der Abstimmungsforschung (Politik und Gesellschaft in der Schweiz), Zürich 2014, 263-398.