Politische Streitfragen können sehr kontrovers und vehement ausgetragen werden und ein ganzes Volk zerrütten. Diese Gefahr besteht insbesondere bei Volksentscheiden, weil bei diesen die unterschiedlichen Positionen in besonders starkem Maße an die Öffentlichkeit treten. Deshalb ist es wichtig, dass im Vorfeld eines Volksentscheides Wege der Konfliktminderung gefunden werden. Außerdem müssen die Stimmberechtigten alle Informationen erhalten, die für eine wohlüberlegte Stimmabgabe erforderlich sind.

Einen bewährten Weg der Konfliktminderung und Erarbeitung von Informationen hat Irland gefunden. In Irland können die Stimmberechtigten zwar nicht selbst Volksabstimmungen initiieren, aber sie müssen allen Verfassungsänderungen zustimmen. Zunächst müssen beide Parlamentskammern die Verfassungsänderung beschließen. Ist das geschehen, kommt es zum sogenannten obligatorischen Referendum. Dabei handelt es sich um eine Volksabstimmung, die durchgeführt werden muss. Die Volksabstimmungen werden sorgfältig vorbereitet. Diese Aufgabe obliegt einer neutralen und unabhängigen, vom Staat finanzierten Abstimmungskommission (Referendum Commission) und einer Bürgerversammlung (Citizens’ Assembly).i

Am 25. Mai 2018 wurde in Irland über eine Verfassungsänderung abgestimmt, die eine Liberalisierung der Regelungen bei Schwangerschaftsabbrüchen vorsah. Diese Verfassungsänderung hatte in der Bevölkerung ein besonderes Gewicht und war besonders umstritten. Schließlich stimmten ihr 66,4 % der Wahlberechtigten – bei einer außergewöhnlich hohen Stimmbeteiligung von 64,1 % – zu. Am Beispiel dieses Volksentscheides lässt sich besonders gut die Arbeit der Abstimmungskommission und der Bürgerrates illustrieren.

Die Abstimmungskommission (Referendum Commission)

Die Abstimmungskommission ist neutral und unabhängig und wird vom Staat finanziert. Seit 1998 wird sie für jede Volksabstimmung neu eingesetzt. Die Abstimmungskommission gibt keine Empfehlung ab, wie die Stimmberechtigten abstimmen sollen. Sie macht nur über die verschiedenen Medien bekannt, dass eine Volksabstimmung ansteht. Dabei achtet sie darauf, dass auch Menschen mit Seh- oder Hörbeeinträchtigung erreicht werden. Außerdem informiert sie die Stimmberechtigten darüber, was die zur Abstimmung stehende Verfassungsänderung in der Praxis bedeutet. Und schließlich wird zur Stimmabgabe aufgerufen.ii

Seit 2001 gehört es nicht mehr zu den Aufgaben der Abstimmungskommission, Pro- und Contra-Argumente zu einer Verfassungsänderung zu sammeln. Auch ist die Aufgabe entfallen, gesellschaftliche Debatten und Diskussionen bezüglich der anstehenden Volksabstimmung zu fördern.

Den Kommissionsvorsitz führt ein ehemaliger oder derzeitiger Richter bzw. eine ehemalige oder derzeitige Richterin an einem der Oberen Gerichte. Weitere Mitglieder sind die Generalsekretäre bzw. Generalsekretärinnen der beiden Parlamentskammern, die Ombudsperson und der bzw. die Vorsitzende des Rechnungshofs.iii

Die Informationsbroschüre

Bei jeder Volksabstimmung wird eine von der Abstimmungskommission erstellte Abstimmungsbroschüre (Independent Guide) verteilt und im Internet veröffentlicht. Diese macht auf die nächste Volksabstimmung aufmerksam, nennt das Datum und informiert über das Abstimmungsverfahren. Sie macht kurze Angaben über die Bedeutung der Verfassung und der Volksabstimmung. Sie macht deutlich, dass es sich um neutrale Informationen handelt. Es wird also keine Empfehlung für oder gegen eine Verfassungsänderung abgegeben. Es obliegt den Wahlberechtigten, sich für oder gegen eine Verfassungsänderung zu entscheiden. Jede Stimmabgabe zählt. Wenn die Mehrheit der Stimmen für eine Verfassungsänderung ist, dann wird die Verfassung geändert. Es gibt kein Stimmquorum, d. h. eine Volksabstimmung ist gültig, gleich wie hoch oder niedrig die Beteiligung ist. Die Informationsbroschüre skizziert den gegenwärtigen Rechtsstand. Sie zitiert zunächst den gegenwärtig geltenden Wortlaut des Verfassungstextes. Es wird erklärt, was der gegenwärtige Wortlaut in der Praxis bedeutet. Gleiches wird mit dem zur Abstimmung stehenden Wortlaut der Verfassungsänderung gemacht. Die Wahlberechtigten sollen verstehen, was die Verfassungsänderung für Folgen auch für sie selbst mit sich bringt. Abgeschlossen wird die Informationsbroschüre mit einem Muster des zweisprachigen (Irisch und Englisch) Stimmzettels. Die Informationsbroschüre ist auch in leichter Sprache erhältlich.iv

Verfassungskonvent und Bürgerversammlung

Von 2012 bis 2014 tagte in Irland ein vom Parlament einberufener Verfassungskonvent (Convention of the Constitution). Diesem gehörten neben dem Vorsitzenden und 33 Abgeordneten auch 66 zufällig ausgewählte Bürger an. Aufgabe des Konvents war es, über wesentliche Verfassungsfragen zu diskutieren und dem Parlament Vorschläge dazu zu unterbreiten. Zu den Vorschlägen für Verfassungsänderungen gehörte auch derjenige zur Einführung der „Ehe für Alle“, über die 2015 abgestimmt wurde.

2016 setzte die neu gewählte Regierung mit der Bürgerversammlung (Citizens‘ Assembly) ein ähnliches Gremium ein, das die Arbeit des Verfassungskonvents fortsetzte. Damit verwirklichte die Regierungspartei Fine Gael eine Forderung ihres Wahlprogramms. Die Zusammensetzung des Gremiums wurde etwas abgewandelt: Mitglieder waren die von der Regierung ernannte Vorsitzende und 99 per Zufallsauswahl ausgewählte Bürger, die hinsichtlich Geschlecht, Alter, sozialer Schicht und regionaler Herkunft ein möglichst repräsentatives Abbild der irischen Gesellschaft ergeben sollten. Die Bürgerversammlung sollte Empfehlungen oder Stellungnahmen zu grundsätzlichen politischen Fragen formulieren. Diese sollten dann einem parlamentarischen Ausschuss zur Prüfung unterbreitet werden. Der parlamentarische Ausschuss wiederum sollte eine Empfehlung an die Regierung abgeben. Von besonderer Brisanz war das im Achten Verfassungszusatz geregelte Thema Schwangerschaftsabbruch.v

Reizthema Schwangerschaftsabbruch

Irland ist ein stark katholisch geprägtes Land. Allerdings hat sich der Einfluss der katholischen Kirche in den letzten Jahrzehnten verringert, wogegen sich in der Bevölkerung eine säkulare, liberale Tendenz verstärkt hat. Außerdem hat die Vielfalt der gewählten Amtsträger zugenommen. Auf diesem Hintergrund erklärt sich, warum in Irland das Thema Abtreibung eine „heiße Kartoffel“ ist.

Im Jahr 1983 war – insbesondere auf das Bestreben der katholischen Kirche und der konservativen Regierungspartei Fianna Fáil hin – aufgrund einer Volksabstimmung das „Recht auf Leben des Ungeborenen“ in der irischen Verfassung verankert worden. Die Verankerung war mittels der Einfügung des Achten Verfassungszusatzes erfolgt. Dieser schrieb dem Embryo das gleiche Recht auf Leben zu wie der Mutter. Bei einer Abtreibung drohten der Frau bis zu 14 Jahre Haft. Der Oberste Gerichtshof deutete das „Recht auf Leben des Ungeborenen“ so, dass der Abbruch der Schwangerschaft nur bei Gefahr für das Leben der Frau zulässig sei. Als Gefahr für das Leben der Frau wurde auch ein drohender Selbstmord gedeutet. Durch Volksabstimmungen und folgende gesetzliche Bestimmungen wurde aber den Schwangeren zugestanden, sich in Irland über Möglichkeiten des Schwangerschaftsabbruchs im Ausland zu informieren und die Schwangerschaft im Ausland abzubrechen. Das war auch gestattet, wenn keine Gefahr für das Leben der Schwangeren bestand.

Bis 2011 musste Fianna Fáil aber in zunehmendem Maße politische Verluste hinnehmen, wogegen die in sozialen Fragen liberaler eingestellte Partei Fine Gael zulegen konnte. Hinsichtlich der Frage der Abtreibung nahm Fine Gael aber keine klare Position ein. Beide Volksparteien wurden durch aktuelle Ereignisse dazu gedrängt, das umstrittene Thema Schwangerschaftsabbruch anzugehen. Zum einen waren tragische Fälle vor Gericht gelandet. Der Fall einer Frau, die 2013 bei einer Fehlgeburt an einer Blutvergiftung starb, nachdem ihr eine Abtreibung verweigert worden war, markierte dann den eigentlichen Beginn einer Bewegung, die die Streichung des Achten Verfassungszusatzes forderte. Der andere entscheidende Anstoß war, dass sich eine Volksabstimmung 2015 für die gleichgeschlechtliche Ehe aussprach. Umfragen ließen auch hinsichtlich der Abtreibung eine zunehmend liberale Tendenz erkennen. Zu diesen innenpolitischen Beweggründen kam außenpolitischer Druck, insbesondere durch das Menschenrechtskomitee der Vereinten Nationen.vi

Die Vorgehensweise der Bürgerversammlung

Die Diskussion der Bürgerversammlung über Abtreibung fand während fünf Wochenenden zwischen Oktober 2016 und April 2017 statt. An den Wochenenden waren auch juristische und medizinische Sachverständige eingeladen, die angehört wurden. Deren auch für Laien verständliche Fachvorträge vermittelten möglichst objektiv das wesentliche, für die Beurteilung der gegenwärtigen Rechtslage und möglicher Änderungen nötige Wissen. Z. B. wurden die Mitglieder der Bürgerversammlung darüber informiert, wie Gesetze gemacht und verändert werden. Bei aller Objektivität wurden aber gerade zu ethischen Aspekten von den Sachverständigen auch unterschiedliche Standpunkte präsentiert.

Vor den einzelnen Wochenenden erhielten die Mitglieder der Bürgerversammlung Briefings. Dabei handelt es sich um kurze Einweisungen in die Inhalte und Arbeitsweisen, die als Vorbereitung durchgelesen werden konnten. An den Wochenenden wurde nicht nur Wissen vermittelt, sondern dieses auch reflektiert und vertieft. Dazu wurden den Mitgliedern der Bürgerversammlung Aufgaben gegeben. Beispielsweise sollten sie sich in Arbeitsgruppen mit dem Für und Wider der Regelung von Sachverhalten in der Verfassung befassen und der Frage nachgehen, wann Regelungen besser mittels Normen und wann besser mittels gesetzlichen Bestimmungen erfolgen. An Runden Tischen wurde in rotierender Zusammensetzung diskutiert, und zwar stets durch einen Facilitator begleitet. Diesem kam es zu, die Regeln der Diskussion vorzugeben und für deren Einhaltung zu sorgen. Auch beförderte er die Kommunikation und den Teamgeist.

Neben den juristischen und medizinischen Sachverständigen fanden auch Schwangere Gehör, die vom Achten Verfassungszusatz betroffen waren. So wurden Interviews abgespielt, in denen sechs Schwangere ihre Erfahrungen schilderten. Und schließlich wurden auch die Positionen und Argumente von 17 verschiedenen Verbänden und Interessengruppen vorgestellt.

Das fünfte Wochenende widmete sich der Volksabstimmung und den Empfehlungen an die Stimmberechtigten und den Gesetzgeber. Für die Festlegung der Abstimmungsfrage und der Empfehlungen wurden geheime Abstimmungen durchgeführt. Mit der ersten Abstimmung wurde festgelegt, dass der Achte Verfassungszusatz (= Artikel 40.3.3) nicht in Gänze beibehalten werden soll. Mit der zweiten Abstimmung wurde festgelegt, dass der Achte Verfassungszusatz ersetzt oder abgeändert werden soll. Mit der dritten Abstimmung wurde festgelegt, dass der Achte Verfassungszusatz durch eine Bestimmung ersetzt werden solle, wonach das Parlament dazu autorisiert sei, gesetzliche Bestimmungen zum Schwangerschaftsabbruch, zu den Rechten der Ungeborenen und zu den Rechten der Schwangeren zu erlassen.

Im Hinblick auf die gesetzlichen Bestimmungen empfahlen 64 %, Schwangerschaftsabbrüche ohne Einschränkungen zuzulassen. Von diesen 64 % wiederum plädierten 48 % dafür, dass dies nur bis zur 12. Schwangerschaftswoche gelten solle. 44 % wollten eine Beschränkung auf die Zeit bis zur 22. Schwangerschaftswoche und 8 % keine zeitliche Beschränkung.vii

Schlussbericht und Empfehlungen der Bürgerversammlung

Die Versammlung legte einen Schlussbericht und Empfehlungen vor, die durch einen Ausschuss, bestehend aus Vertretern beider Kammern des Parlaments, geprüft wurden. Im Dezember 2017 empfahl dann eben dieser Ausschuss die Abhaltung einer Volksabstimmung über die Streichung des Achten Verfassungszusatzes. Somit beschloss die Regierung, für den 25. Mai 2018 eine entsprechende Volksabstimmung anzusetzen. Bei dieser stimmten 66,4 % der Stimmberechtigten für die Streichung des Achten Verfassungszusatzes, 33,6 % dagegen. An dessen Stelle trat die Bestimmung, dass gesetzliche Regelungen zum Schwangerschaftsabbruch erlassen werden können. Damit wurde dem Parlament überlassen, ob es gesetzliche Regelungen erlässt und welches ihr Inhalt ist.viii

Wesentliche Erkenntnisse

Das Parlament lud die Bürgerversammlung ein und legte die Rahmenbedingungen für die Diskussion fest, ansonsten hielt sich die Politik jedoch der Bürgerversammlung fern. Diese setzte setzte sich aus ganz normalen Bürgern zusammen, die sich die Wochenenden für die Sitzungen frei nahmen und dafür kein Geld erhielten.

Das Entscheidende war nicht das Ergebnis der Bürgerversammlung, sondern der Prozess, der zu dem Ergebnis führte. Es ging nicht um einen Austausch von mehr oder weniger vehement vorgebrachten Meinungen. Es ging darum, sich nötiges Wissen anzueignen, dieses zu reflektieren und zu vertiefen. Und es ging um den respektvollen Austausch und darum, gemeinsame Vorschläge zu erarbeiten. So verliefen die Diskussionen zwar emotional, aber sachlich und fair. Die Sitzungen der Bürgerversammlung konnten per Livestream im Internet verfolgt werden. Man setzte absichtlich auf einen langsamen Prozess der Entscheidungsfindung, um eine öffentliche wie auch eine parteiinterne Diskussion zu ermöglichen.

Nach jedem Wochenende wurde überprüft, ob die Qualität der Sitzungen stimmte und ob die Teilnehmer zufrieden waren. Im Schnitt war ihre Zufriedenheit hoch. Dass es dennoch zu einer recht hohen Fluktuation kam, hängt mit der fehlenden finanziellen Honorierung und mit der Länge des gesamten Prozesses zusammen. Wenn ein Mitglied der Bürgerversammlung ausschied, rückte ein Ersatzmitglied nach.

Die „Ja“- und „Nein“-Kampagnen zur Volksabstimmung wurden weitgehend außerhalb der traditionellen politischen Parteistrukturen organisiert. Obwohl bei beiden Kampagnen Politiker prominent vertreten waren, schrieben die wichtigsten Parteien ihren Mitgliedern nicht vor, welches Lager sie zu unterstützen hatten.ix

Irland ist ein Musterbeispiel für die Verknüpfung von repräsentativer Demokratie (Parlament), deliberativer Demokratie (Miniöffentlichkeiten) und direkter Demokratie (Volksabstimmung). Dadurch, dass alle beteiligt sind, wird die Macht von Parlament und Regierung nicht geschmälert. Ganz im Gegenteil: Durch die Bürgerversammlung gewannen sie in den Augen der Bevölkerung an politischer Autorität und Legitimität.x

Die Umsetzung der Volksabstimmung durch das Parlaments

Im Dezember 2018, sieben Monate nach der Volksabstimmung, hat das Parlament ein Gesetz verabschiedet, das eine Fristenregelung bis zur zwölften Schwangerschaftswoche vorsieht. Innerhalb dieses Zeitraumes können Abtreibungen ohne Angabe eines Grundes durchgeführt werden. Darüber hinaus sind insbesondere bei einer Gefahr für das Leben der Schwangeren oder bei einer fehlenden Lebensfähigkeit (z. B. wegen einer Missbildung) des Ungeborenen auch nach der zwölften Schwangerschaftswoche Abtreibungen erlaubt.xi

i Grundlegende Informationen zur Einberufung, zu den Inhalten, zur Verfahrensweise und zum Ergebnis siehe David M. Farrell, Jane Suiter & Clodagh Harris, ‚Systematizing‘ constitutional deliberation: the 2016–18 citizens’ assembly in Ireland, Irish Political Studies, 34/1 (2019), 113-123.

ii Vgl. https://www.refcom.ie (aufgerufen am 14.10.2022).

iii Vgl. https://www.refcom.ie (aufgerufen am 14.10.2022).

iv Vgl. https://www.refcom.ie (aufgerufen am 14.10.2022).

v Vgl. https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/Projekte/Demokratie_und_Partizipation_in_Europa_/Shortcut/Issue_3_Irish_Citizens_Assembly/201216_Shortcut-3_Die_irische_Buergerversammlung_Webdatei.pdf (aufgerufen am 14.10.2022).

vi Vgl. https://www.coe.int/de/web/bioethics/-/ireland-public-debate-concerning-abortion-and-the-repeal-of-the-eighth-amendment-to-the-constitution (aufgerufen am 14.10.2022).

vii Ausführliche Informationen zum Ablauf siehe https://2016-2018.citizensassembly.ie/en/ (aufgerufen am 14.10.2022).

viii Vgl. https://www.coe.int/de/web/bioethics/-/ireland-public-debate-concerning-abortion-and-the-repeal-of-the-eighth-amendment-to-the-constitution (aufgerufen am 14.10.2022); https://en.wikipedia.org/wiki/Abortion_in_the_Republic_of_Ireland (aufgerufen am 14.10.2022).

ix Vgl. https://www.coe.int/de/web/bioethics/-/ireland-public-debate-concerning-abortion-and-the-repeal-of-the-eighth-amendment-to-the-constitution (aufgerufen am 14.10.2022).

x Vgl. https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/Projekte/Demokratie_und_Partizipation_in_Europa_/Shortcut/Issue_3_Irish_Citizens_Assembly/201216_Shortcut-3_Die_irische_Buergerversammlung_Webdatei.pdf (aufgerufen am 14.10.2022).

xi Vgl. https://en.wikipedia.org/wiki/Abortion_in_the_Republic_of_Ireland (aufgerufen am 14.10.2022); https://www.oireachtas.ie/en/bills/bill/2018/105/ (aufgerufen am 14.10.2022).